المحتويات

1- المقدمة

2- اللامركزية الادارية :

أ- مفهوم اللامركزية الادارية

ب- صور واشكال اللامركزية الادارية .

جـ- مميزات اللامركزية الادارية .

د- عيوب اللامركزية الادارية .

3- النظام الفدرالي - الفيدرالية أو الاقاليم :

أ- مفهوم ومضمون النظام الفيدرالي .

ب- الاختلافات بين اللامركزية الادارية والفيدرالية .

جـ- مساوئ وصعوبة تطبيق الفيدرالية في العراق .

- المقدمة :

إن تعبير الفدرالية جرى استخدامه من لدن المختصين في هذا المجال لدراسة المشاكل وفرص التطوير المرتبطة بالمستويات الادارية من مركز الاتحاد الى المحافظة والناحية مروراً بالاقليم ، وهذا التعبير لا يرتبط بالنظام الفدرالي حصراً، بل يشمل مختلف درجات اللامركزية في دول الحكومة الواحدة .

ان الحوارات الجارية في سياق الفدرالية المالية وقدر تعلق الامر بالنظام ( المورد السيادي ) مختلفة عن هموم توزيع مهام تنمية الايرادات وادارة النفقات بين المركز والوحدات اللامركزية في المناطق الادارية بمستويات المعلومة ، وتنطلق تصورات الفدرالية النفطية من النظر الى النفط بصفته مصدراً للرفاه الاتي والقوة السياسية متمثلة في حجم الايرادات الحكومية الممكنة في ضوء الحصة المحتملة من المورد النفطي ، وتثير الموارد الطبيعية والمعادن الكثير من المشاكل في الفدرالية المالية .

ان الحياة الاقتصادية والسياسية اعقد بكثير من ان تحيطها النماذج الصورية او النظرية والتي تغذي الخطابات الايدلوجية الجازمة وتقطع طريق الوصول الى حلول عملية للمشكلات التي يعيشها الشعب والوطن .

وباختصار شديد اذا كانت المركزية المالية هشة بسبب تزايد الاعتماد على المورد النفطي ، فأن الفدرالية المالية ستكون اكثر هشاشة بالاعتماد على نفس المورد او مصدر التمويل . وان السماح الدستوري لتحويل محافظة الى ولاية أو اقليم يشكل خطراً على مستقبل الاقتصاد العراقي والمالية العامة للدولة .

ان الفدرالية ( الأقاليم ) في العراق تمثل بذرة التوجه نحو تقسيم العراق وتجزئته واضعاف مكوناته ، فلا نكن نحن البادين والمبادرين لتقسيم العراق الواحد . لقد حاولنا في هذه الدراسة التعريف باللامركزية وسماتها وعيوبها وكذلك للفدرالية والاقاليم والفيدرالية المالية ومساوئها والتحفظات عليها وحسبي انني اجتهدت والكمال لله وحده .

2- اللامركزية الادارية :

أ- اللامركزية الادارية : هي طريقة من طرق الادارة التي بموجبها تقاسم الوظيفة الادارية بين حكومة المركز ، وبين هيئات او ادارات منتخبة محلية تباشر سلطات ومهام ووظائف محلية بالتنسيق مع الحكومة المركزية . ان اللامركزية الادارية ليست نظاماً سياسياً كما يروج البعض ، وانما نظاماً ادارياً  يتم فيها توزيع الوظائف الادارية في الدولة بين الحكومة المركزية وهيئات محلية أو مصلحية مستقلة على ان تعمل الاخيرة تحت اشراف ورقابة الحكومة المركزية .

ب- صور واشكال اللامركزية الادارية :

أن للامركزية الادارية صورتين اثنتين هما :

أولاً: اللامركزية الإقليمية أو الادارة المحلية : وتتحقق عندما يتم منح جزء من اقليم الدولة شخصية معنوية وسلطة الاشراف على المرافق المحلية .

ثانياً : اللامركزية المصلحية : وتنهض على مستند منح مرفق عام قومي او محلي ، الشخصية المعنوية والاستقلال المالي والاداري اذ يسمى عندئذ بالمؤسسة العامة او الهيئة العامة .

وتتقدم اللامركزية الاقليمية بعناصر ثلاثة هي:

1- الاعتراف بوجود مصالح محلية متميزة عن المصالح الوطنية ، فالمرافق العامة المهمة تبقى بقبضة الحكومة المركزية كمرفق الامن والدفاع والقضاء والمواصلات . اما المرافق المحلية كالصحة والتعليم والكهرباء والكليات والمتنزهات فانه يحسن تركها ويليق للمستفيدين منها ، مع ملاحظة ان تحديد المصالح المحلية من اختصاص المشرع وحده

2- ان يتعهد الاشراف على المجالس المحلية بهيئات منتخبة وهذا ما يعمل في الدول الديمقراطية .

3- ان تستقل المجالس المحلية في ممارسة اختصاصاتها من الوجهتين الادارية والمالية ، وهذه الممارسة اصلية ومعتمدة من مفعول القانون ، الا ان الاستقلال الذي تنعم به المجالس المحلية ليس طليقاً بل تخضع لرقابة السلطة المركزية ، ويسمى ( بالوصاية الادارية ) .

ان فكرة الفيدرالية غائبة في الدول البسيطة الا انها ظاهرة عامة يمكن توجد في بعض الدول الاخرى البسيطة منها الدول المركبة من دويلات او ولايات اما في العراق فانها كانت بين ظهور وضمور حسب الاوضاع السياسية والاجتماعية السائدة . من الواقع وقد تم قبول اللامركزية الادارية وادخلت في ثنايا تشريعاته . فبعد احتلال العراق وتشكيل مجالس الحكم للمرحلة الانتقالية وتضمنت احكام قانون ادارة  الدولة العراقية وتسنى القانون المذكور نطام اللامركزية الادارية وبها من خلال انشاء مجالس المحافظات والمجالس المحلية للاقضية والنواحي واعطاء الحق للمواطنين في المشاركة في شؤون الحكم .

جـ - مميزات اللامركزية الادارية :

يتمتع النظام الذي يعتمد اللامركزية الادارية بمميزات عديدة منها :

أولاً : تؤدي اللامرزية الادارية الى الوصول لحسن الاداء الاداري وذلك لسببين :

الأول : ان حاجات المحافظة سيتم تغطيتها بوجه الدقة لان اعضاء مجالس المحافظة الذين يتولون الادارة هم من اهل المحافظة نفسها ويملكون معلومات دقيقة ودراية تامة عن مصالح واحتياجات محافظتهم . اذا صدقوا النوايا والافعال بذلك .

الثاني: ان اعضاء مجلس المحافظة سيكون لديهم ولاء واخلاص بقدر ما يتفانون من تطوير محافظتهم اكثر من الاشخاص الاخرين الذين لا ينتمون الى المحافظة .

ثانياً : تستجيب اللامركزية الادارية لواقع التفاصيل الادارية المتشعبة كما تؤدي الى السرعة في الاداء لا سيما في مواجهة الازمات الطارئة .

ثالثاً : ان المجالس المنتخبة التي تؤدي المهام الادارية في المحافظات لها الجرأة في العمل اكثر من المواطنين في النظام المركزي ، والسبب في ذلك ناتج من خوف الاعضاء من الفشل العلني والواضح امام ابناء المحافظة من جانب والتوقع  والتحسب للنجاح امامهم لكسب الرضا والقبول والتاييد مستقبلاً .

د- عيوب اللامركزية الادارية :

الى جانب المزايا والايجابيات اللامركزية الادارية فان لها عيوب عديدة منها :

أولاً : تمثل خطراً وتحدياً للوحدة الادارية داخل الوحدة الواحدة ، وذلك لان مجالس المحافظات المنتخبة في المحافظات ربما ستتولى ادارة مصالح ومرافق المحافظة على نحو مختلف بأسلوب الادارة المتبع او المعتمد في المركز وباقي المحافظات .

ثانياً : تعد المجالس المنتخبة في المحافظات اقل خبرة وتفتقد الى المهارات والمؤهلات الفنية التي يتمتع بها موظفوا الادارة المركزية .

ثالثاً: تعد المرافق اللامركزية الادراية اكثر تبذيراً من المركزية وميلا زيادة عددة المصالح او المرافق العمومية .

رابعاً : ربما يكون احد نتائج اللامركزية تشتت وبعثرة السلطة الى الحكومة الذي يفقد الدولة هيبتها

وسيطرتها .

3- النظام الفدرالي - الفدرالية او الاقاليم :

أ- مفهوم ومضمون النظام الفيدرالي :

النظام الفدرالي هو طريق او اسلوب او صورة للحكم وشكل من اشكال الدولة . وتتضمن الفدرالية تخويل المحافظات او الاقاليم او الولايات ثلاثة اختصاصات رئيسية هي:

- السلطة التشريعية

- السلطة التنفيذية

- السلطة القضائية

وفي ظل النظام الفدرالي تكون هناك تشريعات متعدده ، تشريعات اتحادية واخرى اقليمية وكذلك يوجد دستوران دستور اتحادي ودستور اقليم . وتكون الاقاليم سلطة قضائية مستقلة عن السلطة القضائية في المركز ادارة الحكومة الاتحادية وتكون بها حكومة اقليمية تتالف من رئيس الوزراء والوزراء وتكون مستقلة عن الحكومة الاتحادية ( حكومة المركز ) ولها من الاجهزة والمؤسسات ما يلائم واقعها ووضعها كحكومة اقليمية .

وبذلك فان الفدرالية تتعلق بالنظام السياسي وبالنظام الاداري وبتقسيم صلاحيات السلطة الحاكمة وتنظيم العلاقات فيما بينها وتامين انسجامها لتمنع تغلب طرف على طرف اخر ، فتحصر قرارات الدولة الفدرالية المركزية بالقمة وتترك الامور المحلية للسلطات الاقليمية والسلطات المحلية بدورها لا تخرج عن نطاق صلاحياتها فهي لا تشرع للقضايا.

وتظم الفدرالية دويلات او ولايات لا تتركز مظاهر السيادة فيها بالحكومة المركزية وحدها بل تتوزع بينها وبين الولايات ، فتكون هناك سلطة تشريعية وتنفيذية وقضائية اتحادية . تزحف اختصاصاتها لتنبسط على اقليم الدولة باجمعه وسلطات تشريعية وتنفيذية وقضائية في الولاية تستمد اختصاصاتها من الدستور الاتحادي .

ان الفدرالية لا تنبت وتعطي ثمارها الا في ارض خصبة وظروف سياسية واجتماعية مواتية اي في بيئة ومقومات ملائمة وهذا كله بالطبع غير متوفر في العراق او بعض محافظاته الان.

ان تكوين الدولة الفيدرالية يحصل باسلوبين :

الأول : ان تكون هناك عدة دول مستقلة ولكن يوجد بينها مجموعة من العناصر المشتركة كوحة اللغة او التاريخ او ان يكون هناك وحدة خطر خارجي يهدد كيان كل دولة من هذه الدول فتتجه في مثل هذه الحالات الى اقامة اتحاد فيدرالي فيما بينها مستفيده من العناصر المشتركة . لتقوية موقفها في مواجهة الاخطار الخارجية وتحقيق اكبر قدر ممكن من مصالحها . وهذا ما حصل عند تشكيل الاتحاد الفيدرالي للولايات المتحدة الامريكية مثلاً ، فبعد ان كانت عبارة عن مستعمرات تابعة للحكومة البريطانية قام مواطنوا ورعايا هذه الولايات بحركات مناهضة للتاج الملكي البريطاني والبرلمان الانكليزي واستمرت وتكللت باعلان استقلال الولايات المتحدة الامريكية عن بريطانيا في المؤتمر العام الذي عقد في ولاية فيلاديفيا في الثاني من يوليو من سنة 1776 م وتم وضع دستور اتحادي في سنة 1781 والذي ارسى في مواده اركان النظام الفيدرالي اذ اعطي الكثير من الصلاحيات والسلطات لحكومة  الولايات في مقابل تسلم القليل من سيادتها وسلطاتها للحكومة المركزية مما ساعدها على مواجهة الخطر البريطاني آنذاك وسارت قدما مستفيده من كل عناصر القوة والارتقاء العلمي في ولاياتها حتى اصبحت امريكا القوة الاولى في العالم ( القوة والهيمنة الامريكية ) .

ان هذا الاسلوب لنشأة الدولة الفيدرالية قد اتبع ايضاً في تكوين الاتحاد السويسري الذي يضم ( 22) مقاطعة . وهو في الحقيقه غير متصور اتباعه في تشكيل فيدرالية في العراق .

الثاني : ان تكون هناك دولة واحدة ولكنها تصل الى حالة من التفكك بسبب المقترحات السياسية التي تصلها القوى السياسية والمكونات الاجتماعية في تلك الدولة بسبب حالة التنوع والتعدد العرقي والديني والمذهبي وحتى الفكري السائد فيها والذي قد يصعب من التوصل الى مشروع سياسي يحفظ لجميع هذه التنوعات خصوصيات بشكل تفصيلي مما يهدد الدولة بالتفكك الذي لا ترغب القوى السياسية والمكونات الاجتماعية بحدوثه فتعمد الى البقاء ضمن ارتباط قانوني يسمى ( الاتحاد الفيدرالي ) وقد اتبع هذا الاسلوب في المكسيك والارجنتين والبرازيل .

ان النخب والقوى السياسية في العراق بعد الاحتلال قد توجهت الى انتهاج ذات الاسلوب في اعلاه من خلال حرصها على تثبيت الفيدرالية كمبداً دستوري في المادة (1) من الدستور العراقي الاخير ( دستور الاحتلال وتثبيت اليات تشكيل الاقاليم في المادة (119) منه ومنحها اختصاصات وصلاحيات اوسع بكثير من صلاحيات الحكومة المركزية .

ب- الاختلافات بين اللامركزية الإدارية والفيدرالية :

تختلف اللامركزية الاداريه الفيدرالية بنواح عديدة منها :

أولا-  إن اللامركزية طريق أو أسلوب من طرق وأساليب الديمقراطية إما النظام  الفيدرالي فهو طريق أو أسلوب او صورة للحكم وشكل من اشكال الدولة . فان كانت اللامركزية الإدارية تتضمن تقسيم الوظيفة الإدارية بين المركز والمحافظات نجد إن الفيدرالية تتضمن تخويل المحافظات او الاقليم ثلاث اختصاصات هي ( التشريعية , التنفيذية , القضائية ) .

ثانيا-  تطبق اللامركزية الادارية في الدول البسيطة كما قد تطبق في الدول الاتحادية  مثلما هو الوضع في العراق  اليوم حين تطبق الفيدرالية في الدول المركبة أي المؤلفة من مجموعة من الدول او الدويلات او الامارات او الوليات او الاقاليم .

ثالثا-  ان اللامركزية الادارية موضوع من مواضيع القانون الاداري في حين ان الفيدرالية موضوع من مواضيع القانون الدستوري .

رابعا-  في ظل اللامركزية الادارية هناك وحدة في التشريع كما يوجد دستور واحد في الدول اما في ظل النظام الفيدرالي فيكون هناك تشرعات متعددة تشريعات اتحادية واخرى اقليمية , كما يوجد دستورات,دستور اتحادي ودستور اقليمي  اما اذا اخذت الدولة الاتحادية اللامركزية والادارية فنجد ان هذا الاختلاف او التمايز بين النظامين يتلاشى .

ج- مساوي وصعوبة تطبيق الفيدرالية في العراق :

اولاً-  الموقف الجماهيري الواسع الرافض للاقاليم والتقسيم والتجزية والمؤيد الى وحدة العراق ارضاً وشعبا والتمسك بوحدة العراق على الرغم من ما جرى .

ثانياُ-  قلة الوعي وانضوج الوطني والسياسي لدى اغلب الساسة الموجودين على الساحة كونهم يفكرون بمصالحهم الشخصية والحزبية او طائفية والمذهبية او القومية كما توجد لديهم علاقاتهم الخارجية التي من الممكن يؤدي ذالك الى ضياع خيرات العراق او قيام حرب اهلية او طائفية.

ثالثاً-  قيام ردود عربية ودولية نتيجة قيام اقاليم شيعية في هذا الظرف موالية لايران لما تعتقده من خطر يشكلة النظام الإيراني وهذه الاقاليم الموالية لأيران على مصالح تلك الدول .

رابعاُ-  ان تشكيل اقاليم سيكون على اساس مذهبي وطائفي بسبب الطبيعة الجغرافية لتوزيع السكان في العراق سيؤدي ذالك الى تشجيع المتطرفين لعمل ضد الاقليم الاخر .

خامساُ- سيؤدي قيام الفدرالية الى زيادة الارتباط المواطن باقليمه على حساب العراق مما يخلق فجوة بين العراقين بسبب التنافس على الموارد والمصالح والتي ممكن ان تؤدي الى صراعات .

سابعاُ-  ستقود الفدرالية حتى على مستوى الاقليم نفسه الى تغذية الصراع التنافسي على المصالح والمناصب الى مستوى العشائر والشخصيات وتؤجج الصراع  وعدم الاستقرار السياسي والاجتماعي